5. Los Impuestos Especiales

Los ingresos por los Impuestos Especiales (II.EE.) fueron un 12,1% inferiores a los registrados en 2019, reduciéndose la recaudación hasta los 18.790 millones, un nivel equivalente al que se tenía en los años 2011-2012. Los ingresos disminuyeron en todas las figuras, pero, en lo que respecta a las tres de más peso, la caída más intensa se localizó en el Impuesto sobre Hidrocarburos (-15,8%). Su trayectoria fue paralela a la de la actividad y el consumo, acentuada en la última parte del año por las limitaciones a la movilidad. En el Impuesto sobre la Electricidad, que está ligado a las mismas variables, los ingresos disminuyeron, pero de forma algo más moderada (-10,1%) al afectarle menos algunas de las medidas restrictivas. En el Impuesto sobre Labores del Tabaco el descenso de los ingresos no fue una novedad (es el cuarto año en el que se produce), aunque lo hicieron a un ritmo mayor (-3,1%) que en los años anteriores. Los cambios normativos aportaron una cifra marginal a los ingresos.

La caída del consumo de los productos sujetos a II.EE. fue general (Cuadro 5.1), en algunos casos de mucha intensidad, como en el de gasolinas y gasóleos (-14,9%) o en el de alcohol (-30,6% el de mayor graduación, -12,1% en la cerveza), consecuencia lógica de la reducción de la movilidad interna y externa y del cierre, en mayor o menor grado, de la hostelería y la restauración. Igualmente experimentaron pérdidas el consumo de tabaco (un 6% en cigarrillos, aunque, como en años anteriores, subieron el resto de los productos) y de electricidad (-5,7%).

Las mismas razones que explican el comportamiento del consumo fueron las que estuvieron detrás de la evolución a la baja de los precios en los combustibles y en la electricidad. Así, el precio medio de gasolinas y gasóleos se redujo, en media del año, un 13,7% (un 21,2% antes de impuestos; Cuadro 9.1) por la débil demanda a lo largo del año, también en el contexto mundial (el precio del barril en euros bajó más del 37%). En la electricidad la disminución fue del 5,5% en el conjunto del año (Cuadro 5.7), si bien en los últimos días del año se empezaron a observar repuntes. En cambio, en los otros impuestos la mala situación del consumo no se tradujo, en general, en un descenso de los precios. El precio medio de venta al público de la cajetilla de cigarrillos subió un 0,9%, frente a la ligera caída de 2019. El incremento se produjo en las variedades más caras, mientras que en las más baratas y en el resto de productos el precio sí que bajó (Cuadro 9.2). En las bebidas alcohólicas el precio aumentó un 1,2% en las de mayor graduación (Cuadro 5.2) y un 2,9%, tasa similar a la de 2019, en cerveza (Cuadro 5.3). La caída de los consumos y la significativa reducción de los precios de los productos energéticos llevó a un descenso del valor de los productos sujetos a II.EE. (antes del IVA) del 17,4% (Cuadros 1.3 y 5.1).

No se produjeron cambios normativos en 2020, de manera que las variaciones de los tipos efectivos (Cuadro 5.1) obedecen exclusivamente a la distinta intensidad en la caída de los consumos de los distintos productos y, en el caso de los impuestos que giran sobre el valor, a la evolución de los  precios. El primero de estos elementos se aprecia con claridad en el Impuesto sobre Hidrocarburos en el que el tipo efectivo de gasolinas y gasóleos bajó un 2,8% por la mayor caída registrada en el consumo de productos con tipo más alto (las gasolinas).

Los Impuestos Especiales devengados perdieron un 13,3% respecto al nivel alcanzado en 2019 (Cuadro 5.1). Todas las figuras disminuyeron, tanto por los consumos como, en algunos casos en los que la base es el valor, por los precios. Casi tres cuartas partes de la caída la explica el Impuesto sobre Hidrocarburos (-17%), el más importante de todos ellos, aunque los descensos más llamativos fueron los registrados en el Impuesto sobre el Alcohol y las Bebidas Derivadas (-30,4%) y en el Impuesto sobre el Carbón (-57,5%), en proceso de virtual desaparición desde que los grandes productores anunciaron el abandono de este producto como materia prima para la generación de electricidad.

El Impuesto sobre Hidrocarburos registró un descenso del 17% (Cuadro 5.5) que contrasta vivamente con el aumento de 2019 (12,4%), aunque hay que recordar que este se debía tan solo a los cambios normativos (tarifa autonómica y RDL 15/2018) y que, sin ellos, el aumento se reducía prácticamente a cero. El perfil a lo largo del año de estos ingresos fue un buen ejemplo del impacto de las restricciones derivadas de la lucha contra la pandemia. Desde el primer momento notó con toda su intensidad la caída de la actividad, con mínimos que llegaron a ser en algunos productos próximos al 80% en los meses de confinamiento estricto. Posteriormente, en el tercer trimestre, las tasas negativas se moderaron sustancialmente, pero las limitaciones de movilidad en los meses finales del año provocaron una recaída. La evolución de cada uno de los principales productos revela el distinto grado en el que se vieron afectados los diferentes usos: -20,9% en gasolina (ligada al consumo), -17,2% en gasóleo de automoción (más relacionado con el transporte) y +0,8% en gasóleo bonificado (labores agrícolas y pesqueras, y calefacción). Este entorno provocó que se rompiera la tendencia a un mayor protagonismo del consumo de las gasolinas, hecho que se analizaba con detalle en el informe del año pasado. Al mismo tiempo, como se ha visto en un párrafo anterior, la mayor caída de las gasolinas y el pequeño incremento que se observó en el consumo de gasóleo bonificado supuso una bajada del tipo medio efectivo del impuesto. Como se puede ver en Gráfico 5.1, reducciones del tipo de esta magnitud solo se han observado en otros momentos de crisis como 2008 o 2012.

El Impuesto sobre Labores del Tabaco devengado cayó un 4,2% en 2020 (Cuadro 5.6). El descenso se concentró en los cigarrillos (-5,4%), mientras el impuesto del resto de las labores creció un 5,5%. Los ingresos generados por estas otras labores se han duplicado en la última década, pero aun así siguen teniendo un papel un tanto marginal en el conjunto del impuesto, dominado por los cigarrillos. Durante el año el comportamiento del impuesto mantuvo la pauta de irregularidad que le caracteriza, agudizada por los acaparamientos en previsión de escasez en algunos momentos del año (sobre todo al comienzo del confinamiento) y la incertidumbre asociada a los movimientos turísticos en vísperas del verano. Todo ello provocó un gran aumento de la recaudación en el primer trimestre y pérdidas significativas en el resto del año. Igual que se ha comentado en los hidrocarburos, la situación excepcional también rompió la tendencia de años previos, en este caso de estabilidad, con un impuesto devengado algo por debajo de los 6.600 millones de euros (media desde 2013 hasta 2019), basada en los cigarrillos, con consumos a la baja compensados con una suave subida de tipo ligada a los precios.

En 2020 el Impuesto sobre la Electricidad devengado descendió un 9,7% (Cuadro 5.7). Su evolución fue similar a la de los hidrocarburos, siguiendo el ritmo de las restricciones, pero siempre con caídas más moderadas, incluso a pesar de la disminución de los precios (que en este impuesto forman parte de la base imponible), debido a su mayor vinculación con el consumo de los hogares. La consecuencia fue una contracción de la base del impuesto del 10,9%, 5,7 puntos procedentes del consumo y 5,5 de los precios. Como contrapeso a estas caídas. el impuesto se benefició de las menores reducciones a las que tienen derecho los grandes consumidores y determinados sectores, de ahí que la pérdida en el impuesto devengado fuera algo menor que la de la base imponible.

En los impuestos sobre el alcohol la caída fue muy pronunciada, en especial en el Impuesto sobre el Alcohol y Bebidas Derivadas (-30,4%; Cuadro 5.2), aunque en el Impuesto sobre la Cerveza (-12%; Cuadro 5.3) tampoco se había producido nunca un retroceso de tal calibre. Lógicamente, las razones de estos descensos se encuentran en las limitaciones de aforo en la hostelería y la restauración y en las restricciones a la movilidad que se establecieron, en distintos grados, desde que comenzó el primer estado de alarma. Tanto en una como en otra figura la disminución en el segundo trimestre fue muy intensa (-53,5 y -23,7%, respectivamente) para, a continuación, producirse una recuperación que se frustró al final de año.

El Impuesto sobre el Carbón evolucionó al margen de la situación vivida en 2020. Volvió a reducirse, en esta ocasión un 57,5%, de manera que a finales de 2020 el impuesto devengado era poco más del 12,5% de lo que fue en los años de máximo rendimiento entre 2014 y 2018 (35 millones en 2020, 271 en media de esos años). Como ya se advirtió en el informe del año pasado y en los sucesivos informes mensuales, esta figura está destinada a cumplir un papel residual dentro del sistema una vez que se fue abandonando el uso del carbón en la generación de electricidad por parte de los mayores productores.

Los ingresos en caja por Impuestos Especiales disminuyeron menos que el impuesto devengado (-12,1 frente al -13,3%) gracias al efecto positivo que se produce en los momentos de caída de la recaudación (el dato de caja incluye un dato sin descenso, el que se traslada desde el año anterior, y no se contabilizan los últimos períodos de 2020, con tasas negativas, que pasan a la caja del año siguiente). Las medidas normativas y de gestión aportan unos pocos millones (24; Cuadro 1.5) que no alteran apenas el resultado. Estas medidas están relacionadas con los flecos de cambios producidos en 2019 (tarifa autonómica en el Impuesto sobre Hidrocarburos) y con las aprobadas para facilitar el pago aplazado de las deudas tributarias.